京尚研究∣城市更新|“城市更新”的政策发展及各方参与主体

城市更新参与主体多元，各主体权责明确、协同配合，核心分为政府主体、权属主体、实施服务主体、市场主体四大类，各类主体的行为均受政府监管与政策约束。

3.1政府

政府在城市更新中扮演着重要的角色，核心权责贯穿项目全流程。首先：政府是城市更新项目的审批单位；其次，在一些特殊项目中，政府会作为项目的申报主体或报批单位；第三，政府是城市更新项目政策和配套文件的制定者和执行监督者。

城市更新项目是一个综合性的业务，不完全是一个传统的房地产业务。城市更新过程，它本质上是要对原不动产和土地的状态进行变更和重构，涉及非常复杂的行政审批。涉及的核心部门：城市更新和土地整备局、自然资源局、住建局、不动产登记中心、街道办事处，以及交通、环保、教育、文旅、消防、应急管理等相关部门。

3.2 权利主体

按照深圳市的规定，权利主体主要是指物业权利人或是集体经济组织的继受单位，同时还要考虑对房屋享有长期占有和使用权，其经济地位相当于房屋所有权人的其他利害关系人。项目实施过程中，权利主体间或与其的诉讼纠纷，是项目中常见的法律问题。对权利主体的准确调查和落实（如证据的收集、保存、程序的严谨），是核查清晰权属重要保证，是保证项目立项更新意愿比例（图2：深圳市城市更新意愿比列要求）的必要途径；故，项目团队要在不同阶段能够保证与权利主体的有效的沟通，签署和执行完整的协议条款，尽可能的减少因权利主体权属不清、表决程序等问题影响整个项目的周期和投资回报。

3.3 报批单位和申报单位

报批单位是指城市更新项目中负责编制相关文件并且提送给具有审批权限的政府部门进行审批的单位。根据《深圳经济特区城市更新条例》第十七条的规定，申报主体原则上由物业权利人、市场主体或是集体经济组织继受单位担任，只有由市、区人民政府组织实施的城市更新单元，才由市、区人民政府担任申报主体，旧住宅区的城市更新单元计划是由辖区街道办事处担任申报主体；另结合条例第二十一条的规定，是由申报主体编制城市更新单元计划并报批，以及委托具有相应资质的机构编制城市更新单元规划并报批，因此条例中所称的申报主体就是报批单位。

3.4 市场主体

在有多个权利主体的情况下，根据城市更新项目的需要，经过法律准许的产权归集程序，将产权移至同一个主体。产权归集于某一个主体的原因：第一，通过产权归集的方式替代征收，可以免除土地使用权收回后还要再进行一次出让的程序；第二，产权归集将分散的产权集中后，可以将产权法律关系趋于单纯，有利于后续城市更新的推进以及政府的监管。

根据《深圳经济特区城市更新条例》第28条规定，在深圳市拆除重建类城市更新单元规划经批准后，产权归集的方式可经由：

第一，物业权利人通过签订搬迁补偿协议；

第二，物业权利人以房地产作价入股成立公司或加入公司；

第三，物业权利人的房地产被收购方收购等方式形成单一权利主体。

其中通过签订搬迁补偿协议是形成产权归集单一主体的主要方式。

另外，《深圳经济特区城市更新条例》第32条第1款规定，在深圳市关于旧住宅区城市更新项目由辖区街道办事处负责申报更新单元计划、更新单元规划且经批准后，由区人民政府选定市场主体，该市场主体再与全体物业权利人签订搬迁补偿协议，形成单一权利主体。此市场主体就成为产权归集单一主体。

在产权归集过程中，针对未签订搬迁补偿协议的物业权利人（也就是俗称的钉子户）,《深圳经济特区城市更新条例》第36条规定：“旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。城中村合法住宅、住宅类历史违建部分，已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于百分之九十五的，可以参照前款规定由区人民政府对未签约住宅类房屋依法实施征收。”第37条规定：“依照本条例规定对未签约房屋实施征收的可以不纳入全市年度房屋征收计划，由区人民政府参照国家和本市国有土地上房屋征收与补偿的有关规定，依法分别作出征收决定。被征收人对征收决定或补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行征收决定确定的义务的，区人民政府应当自期限届满之日起三个月内向人民法院申请强制执行。”第39条规定：“区人民政府征收取得的物业权利，由相关部门按照有关规定与市场主体协商签订搬迁补偿协议。”即是由区人民政府对其作出征收决定，被征收人如果没有依法提出行政复议或是行政诉讼，又不履行征收决定的，区人民政府可以向人民法院申请强制执行。

3.5 实施主体

实施主体是指在项目审批后，实施项目审批方案，负责项目拆除、办理项目规划、用地、建设等工作的主体。《深圳经济特区城市更新条例》第40条规定：“城市更新项目拆除范围内形成单一权利主体或者合作实施主体的，应当向区城市更新部门申请确认实施主体。区城市更新部门应当与实施主体签订项目实施监管协议，……由此可知，拆除重建类城市更新的实施主体是由产权自始单一主体、产权归集单主体，以及属于合作实施的城中村改造项目的原农村集体经济组织继受单位与单一市场主体签订改造合作协议后，视为单一主体，再检附相应材料向区城市更新部门申请并经确认而产生。

《深圳经济特区城市更新条例》第49条规定：“综合整治类城市更新项目涉及加建、改建、扩建、局部拆建等活动的，应当按照《深圳经济特区城市更新条例》第8条的规定程序实施。相关计划制定、实施主体确认、原有建筑物拆除和不动产权属注销登记、国有建设用地使用权出让等环节参照拆除重建类城市更新相关规定执行。

综上，城市更新区别于普通房地产开发，是一项涉及多方利益的系统工程，城市更新的本质是多方利益的平衡与协同，各主体核心诉求明确，政府通过政策与监管保障各方诉求合理实现；城市更新项目从立项、审批、拆迁、产权注销、补偿与重建涉及多数权利主体的利益，且涉及到行政和民事不同主体间多重且复杂的法律关系。当我们拿到一个城市更新的项目，我们会先判断项目类型，再看项目所处的阶段，进而调用不同的专业知识进行投估识别。城市更新的复杂特征决定了专业服务的必要性，律师在前期准备阶段的介入，和深入项目的各个阶段，通过系统的尽职调查，发现并解决项目各阶段的 “法律痛点”、“利益平衡痛点”，保障项目合法合规、高效推进，实现政府、市场、权利人等各方利益的共赢。